作者：丁伯康
繼湖南、陜西、山東、安徽等省已發布關于推進政府融資平臺公司市場化轉型的文件以后，這段時間又有江蘇、江西、甘肅、贛州、銀川、韓城、隴南等省、市、縣各級政府密集頒發有關推進地方政府融資平臺公司整合重組和轉型升級的文件，一時間地方政府融資平臺整合升級，馬上沖上熱搜。
那么，近期多地地方政府密集發出此類文件的背后，透露出怎樣的信息？對地方政府融資平臺轉型發展又將帶來怎樣的影響呢？
一、政府融資平臺公司整合升級的背景
（一）我國經濟形勢發展大勢所趨，融資平臺公司不轉型不整合升級不行
起源于1994年“分稅制”改革后事權與財權不匹配的地方政府融資平臺公司，經歷了早期探索發展、2009年以后的野蠻生長、2010年號召轉型和2014年以后的重組升級四個階段。
自國務院發布《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發〔2010〕19號）要求轉型以來，從政府對融資平臺公司的資產注入、政府擔保、融資方式等方面嚴格規范投融資平臺的行為，標志著融資平臺公司已經開始進入規范化的轉型發展階段。
特別是2014年國務院發布《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）要求“剝離融資平臺公司的政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府性債務”以后，加快地方政府融資平臺的市場化轉型，逐漸成為趨勢。
一系列的政策性規定，也在不斷推動政府融資平臺向市場化、實體化、規范化、多元化方向發展。歷史債務問題、融資受限問題，不通過整合重組、信用提升和產業轉型，根本無法持續經營下去。因此，部分地方政府開始籌劃大規模資產重組和國有企業、平臺公司的整合提升，以應對當前存在的債務和融資問題。
（二）新時期新要求，只能靠發展解決歷史存在的問題
現代咨詢集團在開展地方政府融資平臺資產重組和整合提升項目的過程中發現，當前不少地方政府性存量資產、城市資源依然存在分離散亂、管理無序、使用低效等三大問題。
在過去的城市經濟社會發展過程中，各省市區縣均積累了大量的存量資產和城市資源，但這些資產、資源長時間分散于各個部門或政府企事業單位，尤其是區縣一級，鮮有領導或信息系統、資料能夠全面、真實、準確予以統計和納入運營的。由于缺乏對資產的有效管理，很多存量資產資源處于低效利用甚至閑置狀態，甚至有形、無形損耗嚴重，在城市開發建設中未發揮應有的作用，造成大量國有資產和城市資源的閑置、浪費。
此外，歷史形成的管理體系、利益格局一是難以打破，對于城市建設發展需要更多更好的資產和資源支持的情況下，如何盤活存量國有資產和城市資源，利用存量帶動增量，也存在急迫的要求。因此通過整合提升融資平臺的行為，對國有資產、資源進行清查，全面、真實、準確盤點政府性資產資源，不僅可以盤活城市存量資產、資源，還可以進一步深入發掘資產的協同利用價值。不僅可以做到資產保值增值，提升國有閑置資產的使用效益，充分發揮融資平臺公司融資能力，還能實現從資源到資產，從資產到資本，從資本到資金的轉變與“四資”的良性循環，有利于政府優化資源配置，提高投融資決策水平及執行力，持續性推動城市建設發展。
（三）控制政府債務風險，通過整合重組提升信用評級是有效之舉
地方政府債務問題，是大部分地方政府融資平臺都繞不過去的坎。財稅收入是地方政府債券的首要償債來源，這對融資平臺公司來說也不例外。過去長期以來，融資平臺公司依托政府信用帶來的投融資能力，承擔了大量的公益性基礎設施建設任務，完善了各類基礎設施，提升了所在地的城市建設形象。融資平臺公司的誕生也成為地方財政支持積極發展的重大創新事物。
在舊《預算法》下，融資平臺公司實際上承擔政府的融資需求，是地方政府的融資代理人。所以說融資平臺公司是一類非常特殊的國有企業，是通過整合國有資產，對接銀行及資本市場，獲取城市發展資金，進而將資金投向城市建設領域，滿足地方政府城建資金需求。其作用是面向市場融資，提升城市公共用品品質，實際上是地方政府融資的一種不規范的替代通道。
加上目前我國地方政府債券融資發行還遠遠不能滿足建設需要，融資平臺公司仍要承擔融資建設責任，所以融資平臺公司的債務風險極易對地方財稅產生影響。并且在當前的情況下，過于激進的財稅改革政策，也不利于控制防范系統性債務風險。那么地方政府為了防范債務風險，就會有動力，大力支持融資平臺公司整合重組和轉型提升，通過其自身的資產運營、產業投資、資本運作等，獲取收益，緩解或化解政府性債務帶來的風險。
因此，政府明確提出，平臺公司要實現轉型和提升的目標，既要根據政策導向解決好存量的債務壓力，也要考慮不斷提升融資能力和未來可持續發展能力，包括從政府投融資管理體制和運行機制上進行改革和完善。
二、政府融資平臺整合升級存在的五大挑戰
此次地方政府密集的發文，推進地方政府融資平臺重組提升，其面臨的挑戰主要體現在以下幾個方面：
一是政府主要領導的重視程度如何，決定了政府融資平臺重組升級的實際效果。從我國許多地區政府融資平臺轉型發展的成功經驗來看，只有地方政府的主要領導，特別是書記和市長都達成共識，都重視了并親自抓，這個地方的政府融資平臺的重組提升、轉型發展才會取得明顯的效果。因為平臺公司的整合重組和轉型提升，涉及的范圍廣、時間緊、任務重，而且牽涉不少既得利益的團體和個人的切身利益。
二是一個地方的發展沒有強大的融資平臺公司做支撐是不行的。同樣融資平臺公司的做強做大也離不開當地政府的支持，如何將地方的國有資產和城市資源綜合利用，通過市場化機制發揮最大的價值，這是地方政府需要研究和解決的重要問題。融資平臺公司要實現轉型和提升的目標，既要根據政策導向解決好存量的債務壓力，也要考慮不斷提升融資能力和未來可持續發展能力。
三是謀劃和制定好“清理清查、整合重組、轉型提升”的政府融資平臺整合提升“三步走”改革策略。在“三步走”的改革策略下，由市主要領導親自掛帥，成立改革專班——政府融資平臺重組提升領導小組以及工作小組。實現對融資平臺公司改革重組和轉型提升的集中統一領導和集中統籌推進。
四是要進行系統方案的設計，維護大局穩定。在改革重組前后，因為大部分企業已在多個資本市場進行融資，在其他地區也出現過國有企業討廢債、債券違約、資本市場信心受沖擊的情況，因此，做好本地政府融資平臺的整合升級，不僅要充分考慮銀行等金融機構的監管要求、保證平臺公司隊伍的穩定、力求政府形象不受影響，同時要通過科學的設計方案、多方溝通論證、及時進行信息披露等方式，充分維護好本地區良好的金融環境和穩定局面。
五是通過整合提升推進地方政府融資平臺從“形整”到“神整”，這也是保障融資平臺公司整合提升的目的。為有序推進本地區融資平臺的重組提升方案的順利落地，在對具體實施方案進行設計時，還需要結合本地實際，從城市規劃、產業發展、建設要求、債務和融資現狀等，對整合以后融資平臺公司的信用評級及融資能力提升等提出建議。協助政府部門，逢山開路，遇水架橋，解決重組提升過程中遇到的多個問題，順利推進各項方案的實施和落地。
三、政府融資平臺整合升級的主要內容
第一是融資平臺管理的模式重構。面向“十四五”特別是國家對新時期地方政府融資平臺高質量發展的要求，融資平臺公司要進行模式的重構，一是政府對融資平臺公司的管理模式，絕對不能像過去那樣，僅作為政府融資工具，要考慮它的市場生存和發展能力，要考慮政府政策的限制，需要政府從國資管理的角度管好它，同時要支持它進行市場化的轉型。二是融資平臺公司內部運行和管理模式改變。過去都是以融資和搞建設為導向所做的一套管理體系，現在要面向市場來構建新的管理體系。
第二是融資平臺公司的產業重構。融資平臺公司過去以融資建設為主，在產業投資和經營方面基本是屬于空白。對融資平臺公司的產業重構，就是要求融資平臺公司要逐步從城市融資建設主體轉型為城市運營和服務主體，從城市服務商轉型為產業投資運營商。它的切入點就是從過去的城市基礎設施服務轉向城市運營服務和城市的大管家。
第三是融資平臺公司的產權制度重構。地方政府融資平臺是一個特殊的國有企業群體，其運行效率不高，很大程度上和產權管理體系和產權管理制度有關。產生這樣問題的重要因素，就是內生動力不足，特別是管理層動力不足、產權代表人的管理激勵不到位等所導致。因此，就需要對其產權制度和管理制度進行重構，比如推行混合所有制改革、管理層持股、實施上市戰略等，這也符合國家政策要求和導向。
第四是組織管理體系重構。地方政府融資平臺的“三重一大”、加強黨的領導、完善治理結構等都需要適應產業發展和自身轉型要求來構建。要改變過去行政干預過多、權責邊界不清、管理方式混亂等導致大家積極性不高的問題，尤其需要通過管理制度的設計來解決，比如薪酬激勵制度、績效考核制度等。也需要通過信息化大數據系統，將流程和制度程序化、合法化和制度化。
第五是資本運作升級。現在越來越多的人認同地方政府融資平臺公司要強化資本運作的能力。過去地方政府融資平臺公司在資本方面往往偏重尋找銀行貸款，市場化、創新性的融資比較少。因此融資的成本相對較高，周期也比較短?，F在融資平臺公司要轉換角色，從融資角色改變為投資角色，那么，就需要利用各種資本工具和手段，進行資本運作。因此，對于融資平臺公司的管理層而言，投融資方面的能力和和經驗也迫切需要提升。
四、政府融資平臺整合升級的成功案例
（一）吳江市政府融資平臺公司整合升級案例
蘇州市吳江城市投資發展集團有限公司（以下簡稱“吳江城投集團”）成立于2002年。2020年9月原城投公司、濱投公司、智慧城市公司、市政集團部分業務進行整合重組，正式更名為蘇州市吳江城市投資發展集團有限公司。整合重組后，吳江城投集團以提升城市能級和城市品質為使命，充分發揮城市投資、建設、經營、管理、服務等職能，打造吳江城投集團成為集城市基礎建設、城市公共服務、城市資源整合及城市產業驅動于一體的大型、多元化、一流的城市綜合運營服務商。
吳江城投集團堅持黨群建設和業務發展雙向融合，充分發揮黨群建設工作示范引領和凝心聚力作用。重組后，集團順應新的發展趨勢，發揮投資、建設、運營、管理的一體化平臺作用，搶抓長三角一體化示范區發展機遇，主動謀劃、積極服務吳江城市建設，助推一系列國家區域重大戰略的實施，奮力改革創新。至整合重組后的首個“周年”之日，集團資產規模效應不斷凸顯，產業布局愈發清晰，市場化投融資能力持續提升，政企關系更加順暢，現代化企業治理體系逐漸完善，朝著打造一流企業的目標闊步邁進。
不久前，吳江再度鏗鏘落子布局，大手筆整合城投公司、濱投公司、智慧城市公司、市政集團部分業務，服務吳江城市高質量發展。“我們將以一流城市綜合運營商的目標定位，銳意創新、主動作為，爭做吳江打造‘創新湖區’、建設‘樂居之城’和創建長三角生態綠色一體化示范區的積極參與者、有力推動者、堅定執行者。”蘇州市吳江城市投資發展集團有限公司黨委書記、董事長、總經理王雪良表示，作為吳江城市投資、建設、運營、管理的一體化平臺，城投集團將積極搶抓長三角一體化示范區發展機遇，全力推動城市建設，包括城市更新、城市運營、城市管理，以此打造示范區城投公司標桿。以五大主業實現有機融合。
漫步在吳江旗袍小鎮，當晚霞漸漸褪去，五顏六色的霓虹燈開始閃亮，歌聲與樂隊演奏聲此起彼伏，集市的喧囂不絕于耳，夜的精彩緩緩降臨。這里將圍繞泛旗袍絲綢、文化創意類、餐飲休閑住宿類等業態展開招商，目前正在與一些頭部企業接洽，未來將成為吳江文體消費體驗新高地。置身于吳江南厙e村，這里粉墻黛瓦、古樸典雅的風景讓人流連忘返。該項目總投資約1.12億元，將重點圍繞鄉村特色民宿、生態創意產業、田園主題服務業、特色餐飲等業態展開招商。目前，示范區A區白相里民宿、市政道路等工程已全部完成，景觀綠化正在施工中。行走在吳江水秀天地，夜幕降臨，華燈初上，美食、美景匯集于此，豐富多彩的夜生活讓這里氤氳煙火氣。目前，水秀天地項目正加快轉型升級步伐，未來這里將建設成為長三角區域新的商業高地。
翻開城投集團正在推進的“項目清單”，不難看出，在新的發展定位引領下，一大批項目加速蝶變升級。“城市發展始終處于新陳代謝的過程中，當下則進入了一個快速更新的時代，只有通過對城市存量的更新才能提升城市品質。”在城投集團管理層看來，新生的城投集團要干的事，絕不是原有業務的簡單合并，而是新定位下的有機融合。通過對吳江城市發展和百姓生活需求的深度梳理，城投集團樹立了做強做優做大土地整理開發、市政設施建設、智慧城市營運、城市有機更新運行和商業開發運營五大主業，以自身的融合實現全面融入城市發展新格局。
從整合到融合，離不開黨建引領。吳江城投集團將堅持黨群建設和業務發展雙向融合，充分發揮黨群建設工作示范引領和凝心聚力作用，為集團各項工作開展提供堅實保障。與此同時，吳江城投集團轉型為城市綜合運營商后，將在市場開發、融資策劃、投資分析、財務分析等方面引入更多市場化程度更高、專業性更強的專業人才，以人才隊伍“專業化”助力城市建設“精細化”，并注重與人才相關的城市配套，不僅把人才引進來，還要將
（二）象山縣政府融資平臺公司整合升級案例
2020年開始，浙江省象山縣在“十三五”收官和“十四五”謀劃的重要節點上，縣委、縣政府高瞻遠矚，率先提出對縣級平臺公司進行整合重組和提升。這不僅符合當前國家對國資國企深化改革的要求，也體現了象山縣委、縣政府的戰略性眼光。對此，如何謀劃好國資國企的布局，實現象山經濟的跨越式發展，如何結合象山的實際情況，找到適合象山可持續發展的道路，象山縣委、縣政府領導十分重視這次整合重組工作，并一再要求引進國內實力較強的智力服務機構，為政府提供整體的重組升級方案并設計。現代咨詢集團榮幸受聘為象山縣政府融資平臺公司整合重組升級工作的咨詢顧問。通過利用象山獨特的資源條件和稟賦，助力象山縣政府融資平臺公司實現高質量發展。
本次對象山縣縣級政府融資平臺公司整合重組工作，包括對象山縣政府性資產資源、國有股權、平臺公司等現狀進行清查、梳理和分析；在結合國家相關政策要求和政策走向的基礎上，通過對象山縣國有資產、城市資源的注入和對縣級平臺公司的優化重組，集中做大1-2個政府平臺公司，以進一步提升平臺信用評級為目標，提升政府項目的融資能力，促進象山城鄉建設和經濟社會全面、健康發展。
通過雙方的共同努力，雖然國家對政府債務監管政策不斷收緊，市面銀根緊縮，但實質上融資平臺公司在資金獲取上的優勢逐步增強。并借重組升級的東風，通過資源資產整合重組，在圓滿完成公益性業務的基礎上，進一步發揮國有資產規模效益，提高企業自身的經營能力和造血機能，打造健康的市場化運營主體，適時開展經營性業務，以應對政策變化。通過資產資源整合，公司整體實力和資本運作能力增強，便于公司集中力量進行重大項目建設和產業投資，對促進城市建設與發展具有重大意義。
通過業務重組，明確公司未來發展的方向，增強自身造血機能，提高公司主體信用評級，豐富融資渠道，降低融資成本，擴大融資規模。進而彌補城建資金缺口，緩解財政壓力。通過管理再造，從組織、管控、制度流程、人員管理系統化提升公司運營管理能力，有效支撐業務發展，最終實現政府投融資平臺公司戰略升級。
方案還提出，將部分融資平臺公司作為全面助推城市建設與發展，成為一站式服務商來打造。具體功能定位于三大載體：國有資本的管理運營載體，民生類項目的承接載體，區域產業發展的引導載體。這樣一方面，與國家性政策性銀行保持密切交流，通過整合重組在數量、質量上動態符合項目資金的投放要求。另一方面，也符合國有企業改革三級架構設計要求?，F代咨詢專家團隊在項目設計中還通過集團化公司打造，提高了融資平臺公司的整體擔保實力、融資能力。
作者簡介：丁伯康，系中國城鎮化促進會城市更新工作委員會副主任、住建部中國建設會計學會投融資專業委員會副主任、中國財政學會國有資產治理研究專委會副主任委員、現代咨詢集團董事長兼現代研究院院長。
