來源：現代咨詢
作者：周文靜 尤毅
在當前地方政府債務管控政策逐步收緊的大環境下，地方政府平臺公司如何進行市場化轉型，提高自身“造血”能力，從“借新還舊”的惡性循環中擺脫出來，已經迫在眉睫。企業內部控制體系在企業籌資、生產、經營等過程中環環相扣，它的完善與否直接影響著平臺公司經營管理的效益、效率和效果。當前，優化企業內部控制體系，有效應對控制風險，以此提升企業經營管理水平，也是平臺公司完成市場化、實體化、產業化轉型發展的重要支撐。
從COSO內部控制整合框架及《企業內部控制基本規范》中提出的內部控制要素分析，目前平臺公司內部控制普遍存在以下問題：
1、內部控制目標不明確
由于平臺公司在成立之初，主要職能是籌集資金解決城市基礎設施建設與公益性配套項目建設，業務的特殊性決定了平臺公司內部控制的主要目標是為了籌資完成政府交辦的項目建設，而不是經營獲利，基本都沒有設立風險控制目標。隨著資管新規等新政策的進一步出臺以及國有企業轉型發展的要求，地方政府平臺公司將直面市場競爭和提升核心競爭力，內部控制的首要任務就是明確內部控制目標，圍繞內部控制目標建立和完善內部控制體系。
2、內部控制環境不佳
健全完善的內部控制環境是各項管控流程、方法和措施具體實施的必要保障。從實踐來看，平臺公司內部控制環境薄弱，主要體現在以下兩個方面：
一方面，公司治理結構不完善。平臺公司高度依賴地方政府，具有政府性和市場性雙重屬性，法人治理結構雖然大都已經建立，但董事會、經理層、監事會各機構運行機制還不健全，無法形成各負其責、協調運轉、有效制衡的治理機制。根據國企改革三年行動的要求，多數平臺公司在加強董事會建設、經理層任期制和市場化選聘等方面工作推進緩慢，各治理結構的權責界面也不清晰。
另一方面，由于現代企業制度體系的構建還不成熟，平臺公司的內部控制觀念普遍較為薄弱，既缺乏內部控制意識，又對內部控制不是很了解，更談不上建立健全內部控制體系。
3、風險管理機制不健全
大多數地方政府平臺公司由于風險防范意識不足、人員資源配備不合理等，普遍缺少完善的風險防范機制，缺乏完善的風險評估系統，導致風險目標設定模糊，風險評估指標體系不完善，風險識別不準確，對過度負債的風險認識不足，風險分析錯誤，而且缺乏系統的風險處置應對措施。
4、缺乏有效的內部控制活動
一是內控政策法規執行不到位。多數縣區平臺公司對內控法規缺乏重視，也沒有對內控措施進行宣貫與實施監督。近年來，已多次發生地方政府因違規舉債被財政部公開問責的情況，這也從側面說明了部分平臺公司內控執行效果較差。
二是預算控制不到位。企業預算系統是一個較為全面的系統，其中應當包括對運營過程的預算、對各項資本活動的預算和對財務的預算。但是目前不少地方政府平臺公司將全面預算混同于財務計劃，無法將預算轉化為戰略管理工具，導致預算的編制與執行脫節，無法形成無縫對接。另外，政府作為出資方，對平臺公司政府性債務的預算管理和控制也比較缺乏，債務資金沒有納入全面預算管理，造成債務資金無序發展、規模過大、債務資金籌資方式單一( 主要依靠銀行貸款) 、債務期限結構不合理等一系列問題，預算寬松、執行弱化現象較多。
5、缺乏健全的內部審計監督機制
各地平臺公司發展水平層次不齊，目前仍有部分地市級和大量縣區級平臺公司存在內部審計監督不健全、不到位的情況。一方面內部審計機構設置不合理，隸屬關系不清，獨立性和權威性不強；另一方面內部審計人員配備不全，專業能力和職業道德素質較低，導致內部審計的質量和效果不好，監督不到位。
對于平臺公司而言，內部控制的目的不僅僅局限于本公司內部建設層面，還應當是加強平臺公司與地方政府、金融機構之間聯系的途徑。地方政府平臺公司在優化內部控制時需要將三者作為一個整體進行內部控控制的全盤考慮，才會更有效。
對平臺公司內部控制體系的優化，我們認為主要有以下三項原則：
一是適應性原則，由于平臺公司的特殊性加之多重政策限制，它的內部控制不同于普通公司。平臺公司應當根據政策法規要求制定適應自身發展的內部控制規范，平衡與政府和金融機構之間的關。
二是全面性原則，由于平臺公司領導人員多由政府指派，企業內控意識不強，容易導致內部控制停留在表面或者某些部門。平臺公司應當在信息與溝通方面，加強內部控制的宣傳，并設立專門的考核機制，全面貫徹執行內部控制。
三是重要性原則，平臺公司的內部控制建設要突出重點，重點抓住高風險領域、重點打擊舞弊行為、重點加強信息公布接受市場監督等。比如債務風險和投資風險，這都是平臺公司最常見且最重要的風險，應當重點加強防控。
目前大多數地方政府平臺公司面臨著迫切的轉型任務，都在積極探索轉型路徑，但內部控制的薄弱制約了其轉型發展的潛力。政府平臺公司應該從以下方面加強內部控制建設。
1、優化內控環境，完善公司治理結構
重點是完善地方政府平臺公司的治理結構，建立起重大事項黨委先議、董事會決策、經理層執行、監事會監督的“三會一層”中國特色現代企業法人治理結構。要充分發揮黨組織在企業管理中把方向、管大局、保落實的重要作用；發揮董事會定戰略、做決策、防風險的重要職能；發揮經理層謀經營、抓落實、強管理的執行效力；各治理主體不缺位、不越位，不相互替代、不各自為政。同時，要發揮監事會的監督作用，規范監事會監督工作流程，建立綜合運營和監督報告運轉，督辦機制。股權結構上，還可以適當引入社會資本，積極探索混改模式，優化公司資本結構。
2、重視風險防范，健全風險管理體系
隨著宏觀層面對地方投融資平臺監管方式、監管力度的調整，地方投融資平臺作為越來越獨立的市場主體，面臨的環境也將更加復雜，新的風險也會不斷出現。平臺的轉型會幫助其轉移風險，但是這種情況下的轉移并不意味著可以減少對風險的控制，轉型可以使公司能夠更好地順應市場的變化，但是固有的政府債務壓力并不會減輕，因此更應該強化風險管理在內部控制中的作用。
一方面，提高風險防范意識。首先增強管理人員和治理人員的風險控制責任感，其次通過開展宣傳教育和培訓活動，采取風險防范理論知識深化以及分享防范控制實例的方式，提升風險防范認識。
另一方面，完善風險防范機制。平臺公司需要成立獨立的風險管理部門，建立合適的風險管理體系和預警體系，確定風險管理目標，定期開展風險評估。與此同時，風險防范還需要明確系統風險和非系統風險因素，從而有針對性的制定風險防控和處理措施，特別是要針對企業的債務風險提出應對措施。同時，風險管理部門要積極參與公司戰略制定實施活動，對公司的投融資戰略做好風險把控，防止出現資金鏈斷裂的問題。
3、強化運營控制，提升內部控制質量
平臺公司強化內部控制活動的重點在于要把預算控制和績效評價融于平臺管理的全過程，預算控制是內部控制活動的前提和基礎，而績效評價是對內部控制活動質量的再控制。
一是全面加強預算控制。要編制一個全面的、科學的預算體系，包括經營預算、資本預算和財務預算。另外，還要強化預算剛性控制，規范預算編制和執行的審批程序，各項活動要按照預算的標準來實施，切實提高預算的約束力，要加強預算執行的分析，運用好預算分析的結果，以更好地指導各項經營活動。
二是全面開展績效評價。平臺公司應根據功能定位，結合預算指標確定合適的考核指標體系，同時要把這些指標完成情況作為員工的績效考核依據。
4、加強內外監督，保障內控有效執行
在外部監督方面，平臺公司的出資者是地方政府，地方政府對其有著重要的監管責任，地方政府有必要不斷完善平臺公司的外部監管，形成地方政府、國資、財政、審計、銀保監、紀檢監察機關“六位一體”的監督體系，充分發揮引導作用和監督作用，及時識別風險，從而推動平臺公司更好的發展。
地方政府平臺公司還需要接受外部投資者的監督，應及時、公開、透明地向大小股東、債權人等溝通和反饋平臺內部控制或財務等相關信息。
在內部監督方面，可以通過成立內部審計部門實現。內部審計部門就是通過了解各個業務流程環節，或者各部門之間存在的問題進行分析，提出整改意見，從而使得企業更加團結一致，信息溝通更加暢通。過程中應當明確內部審計部門的職責與權力，以防高管凌駕于內控之上。
5、加強信息溝通，促進內控體系不斷完善
信息與溝通是企業內部控制的基礎，經營管理的每一個環節都不能離開信息，計劃、決策必須建立在收集客觀環境和企業內外部信息的基礎上。為了使控制發揮作用，控制環境、風險評估、控制活動和內部監督這些內控要素之間都需要獲取信息并及時溝通，形成各管理層級之間、部門之間、上下級之間良好的溝通渠道。一方面，公司需要通過各種渠道及時了解內外部相關信息及宏觀政策的變化，及時調整公司戰略；另一方面，需打造多元的內部信息溝通渠道。如通過定期例會、員工培訓、面談溝通、書面信息的交流等渠道保證信息自下而上的傳遞和自上而下的傳達。另外，還可以結合公司業務情況搭建信息化管理平臺，將內部控制流程內嵌融入到信息系統中，從而保障信息的共享性和安全性，提升信息傳遞和交換效率，促進內控的改進和完善。
結 語
在當前地方國有企業面臨深化改革、平臺轉型和融資創新等多重壓力下，不斷增強地方政府的信用水平，增強地方政府平臺公司內部控制的規范性，具有很強的現實意義和重大的歷史意義。地方政府平臺公司應抓住機遇，把內控體系完善作為強化企業管理能力、保障企業成功轉型的抓手。要緊密結合企業實際，優化控制環境，防范經營風險，提高綜合實力，使得地方政府平臺公司不斷加快轉型提升的步伐，為實現我國城鎮化高質量發展，提供基本保障和基礎支撐。
作者簡介：周文靜，系江蘇現代資產投資管理顧問有限公司投資銀行部項目經理；尤毅，系江蘇現代資產投資管理顧問有限公司投資銀行部副總經理，全國城投產業合作組織副秘書長。
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