來源：現代咨詢
作者：丁伯康 尤毅
近日，天津市人民政府在天津政府網站首度公開發布inktype="2" hasload="1" wah-hotarea="click" style="margin: 0px; padding: 0px; outline: 0px; color: rgb(87, 107, 149); text-decoration-line: none; -webkit-tap-highlight-color: rgba(0, 0, 0, 0); cursor: pointer; max-width: 100%; box-sizing: border-box !important; overflow-wrap: break-word !important;">《關于推動天津城市基礎設施建設投資集團有限公司深化改革轉型升級實現高質量發展方案的批復》。一時間引來社會上的廣泛關注和普遍贊揚。特別是站在今年是中國共產黨成立100周年，也是實施“十四五”規劃的重要開局之年和向第二個百年奮斗目標進軍、開啟全面建設社會主義現代化國家新征程的第一年的歷史交匯點上。所以，天津市的這項改革，意義非常重大。同時對于創新未來城市發展、深化國資國企改革、推進實現國企改革三年行動方案的落實和促進政府平臺公司高質量轉型等，都具有特別重要的意義。
一、天津城投作為地方政府平臺公司中的巨無霸面臨新的轉型提升機遇
天津城市基礎設施建設投資集團有限公司（以下簡稱“天津城投集團”）作為早期推動地方城市建設的國有平臺公司，于2004 年成立。主要職責是從事重大城市基礎設施的融資、投資、建設任務，同時運用政府授予的相關特許經營權經營城建資產，通過培育上市公司、發行企業債券、招商引資、吸引戰略投資者等途徑，募集城市基礎設施建設資金。天津城投集團在過去的十幾年時間里，不斷擴大經營規模，加快政府重點項目建設速度，已經發展成為資產總量接近9000億元、業務橫跨10多個行業、天津第一、中國最大的城市建設投融資平臺。同時，集團在管理體制、運行機制上不斷改革和創新，積極探索和建立適應天津市積極社會發展和城市建設需要的“公益性項目政府采購模式”和“城市基礎設施特許經營盈利模式”，不斷向“城市基礎設施綜合運營商”的方向轉型。
此次天津市政府批復同意，將天津城投集團改組為國有資本投資公司，定位為城市綜合運營服務商，既順應了當前國家對國資國企深化改革的大的趨勢，也符合天津城投未來轉型提升的方向。改組后的天津城投包含“優化國有資本布局”“經營城市資源”“推動產城融合”三大職責，著力提升資本運作能力，通過市場化方式吸納優質社會資源，壯大公司投融資實力。對戰略性核心業務以控股為主，通過開展投資融資、產業培育和資本運作等，發揮投資引導和結構調整作用，著力提升國有資本控制力、影響力。同時，通過對授權范圍內的國有資本和劃入及投資等方式持有的國有股權等資產，通過市場化方式進行股權運作、合理流動，實現保值增值。
二、國企改革三年行動方案指明了當前地方國企轉型升級的重點方向
面向“十四五”，隨著國資國企改革深化和國企三年改革行動方案的加快實施，地方政府平臺公司如何通過體制機制的改革重組，快速實現轉型提升，增強發展潛力？我們認為，可以結合天津市政府這次推進天津城投集團轉型提升的改革實踐，從以下幾個方面入手：
（一）
城投發展的模式重構
面向“十四五”，城投公司要進行模式的重構，一是政府對平臺公司的管理模式，絕對不能像過去那樣，僅作為政府融資工具，要考慮它的市場生存和發展能力，要考慮政府政策的限制，需要政府從國資管理的角度管好他，同時要支持它進行市場化的轉型。正如天津市政府在批復中所提出的，要構建城市建設、開發、經營、運維、管理全生命周期的業務能力，以市場化方式承接市級重大項目建設和城市運營管理業務。二是要圍繞城市發展需要，梳理城市可經營性資源，構建定價機制和付費機制，運用特許經營、政府和社會資本合作（PPP）等市場經濟手段，對以城市公共資源為主體的各種可經營資源進行市場運作，實現資源價值最大化，推動實現城市建設投入和產出的良性循環。三是要求市發展改革委、市交通運輸委、市規劃資源局、市住房城鄉建設委、市城市管理委、市水務局等部門支持城投集團加快建立市場化的城市公益項目投資-建設-運營模式。
（二）
產業重構
平臺公司產業重構要求要逐步從產業運營商到產業投資資本運營商轉變，它的切入點就是從過去的城市基礎設施服務轉向城市運營服務和城市的大管家。天津市政府在批復中也指出，推動產城融合。天津城投集團要發揮國有資本優勢，參與政府和社會資本合作（PPP）模式，吸引各類社會資本參與重點項目建設，實現基礎設施、公用事業等公益類項目市場化運作。依托自身土地資源，加快推進天津城市更新和區域綜合開發，以城市為基礎，承載產業空間和發展產業經濟，以產業為保障，推動產業與城市融合發展，實現“以產促城、以城興產、產城融合”。
（三）
產權制度重構
通常國有企業運行效率不高的重要原因是內生動力不足，主要是由政策方面的引導和權利責任不清晰、管理層動力不足、產權代表人的管理激勵不到位導致的。因此就需要對其產權制度進行重構，比如推行混合所有制改革、管理層持股、實施上市戰略等。此次天津市政府就提出要按照本市國有資本授權經營和國有資本投資公司管理的相關要求，落實授權放權工作，推動城投集團對照監管權力清單和責任清單，持續完善治理機制，強化治理能力，推行精細化管理。對授權范圍內的國有資本和劃入及投資等方式持有的國有股權等資產，通過市場化方式進行股權運作、合理流動，實現保值增值；對持股企業，按照國家法律法規和公司章程，履行國有股東職責。
（四）
組織管理重構
三重一大、加強黨的領導、完善治理結構等都需要適應產業發展和自身轉型要求來構建。要改變過去權責邊界不清、管理方式混亂等導致大家積極性不高的問題，尤其需要通過制度設計來解決，比如職業經理人制度、薪酬激勵制度、績效考核制度等。這些方面還會在新時期政府對平臺公司的定位和要求基礎上，通過內部對組織管理體系的優化調整來實現。
（五）
資本運作升級
現在越來越多的人認同平臺公司要強化資本運作的能力。過去平臺公司在資本方面融資比較多，現在要換成產業投資和城市運營服務商角色，就要利用各種資本工具進行資本運作。批復中指出，要優化國有資本布局，通過整合集聚資源、創新投融資模式、資本（股權）運作、產（股）權管理，將資本布局、業務布局向支持城市發展、保障城市運營、提升城市品味、增強城市載體功能的基礎性領域、民計民生領域、戰略新興領域集中。通過開展投資融資、產業培育和資本運作等，發揮投資引導和結構調整作用，著力提升國有資本控制力、影響力。
三、天津市力圖打造“萬億級”地方淡馬錫帶來的啟示
現在，越來越多的人都知道，地方政府投融資平臺是中國地方政府推進地方經濟社會發展和城市基礎設施建設不可或缺的抓手，也是一個天才般的創造。并且這項改革和創新的產物，還將在今后相當長的一段歷史時期內，發揮更加重要的作用。特別在面臨抗擊新冠疫情對經濟和社會帶來的不利影響方面，其定位和作用更加顯現。因此，進入高質量發展新時代，地方政府平臺公司也迎來了新的一輪轉型發展浪潮。
從更高的層次和遠景目標來看，把地方政府平臺公司逐步打造成為地方國有資本投資運營公司或者說地方淡馬錫，不僅是國家對國有企業的改革目標，也是地方政府未來國有企業改革的方向。那么如何實現這一改革目標和方向呢？結合深化國資國企改革三年行動，天津市政府力推把天津城投集團打造成為地方“萬億級”的國有資本投資公司或者說是天津市政府的淡馬錫，其對我國其他地方的政府平臺公司轉型升級，又將會帶來怎樣的啟示呢？
我們認為——
一是要明確方向。從深化國資國企改革總體目標要求的大背景來看，城鎮化建設，政府債務問題的解決，國資國企的改革深化，以及平臺公司的發展，他們實際上是相互聯系、相互作用的。深化改革的目標要求通過改組，實現國有資本所有權與企業經營權分離，推動國有經濟布局優化和結構調整，推進政府融資平臺的整合重組和轉型提升，這是方向，也是當前推進城市創新發展和地方經濟實力增強的主要內容。
二是要國資國企改革和平臺轉型提升兩手抓。從地方政府推進國資國企改革和平臺公司的轉型來講，目前還處于兩張皮的狀態，怎么把他們結合起來，相互促進，需要發揮地方領導的智慧。地方政府確實需要站在一個比較高的角度來解決政府債務問題，以及國資國企改革、平臺轉型等，需要把整個城市建設的投融資體制運營結合起來。這也反映出一個城市發展的好壞取決于主要領導的觀念和思維。
三是要根據地方實際情況，采取不同的改革和轉型方式。地方政府平臺公司存在的先天不足和發展中的一些短板，需要通過打造國有資本投資公司和國有資本運營公司來理順、來解決。從當前兩類公司的組建模式可以看出，有新設立的方式，即在原有的政府平臺公司上面新設立國有資本投資運營公司。也有采取重組合并的方式，通過整合和吸收合并成立國有資本投資運營公司。當然，也有通過產業類型梳理，打造不同行業、不同業務領域的地方政府國有資本投資運營公司。
四是對標國際一流國有資本投資運營公司，借鑒他們的經典案例和發展經驗，來改變自己和改造自己。國內有做的比較好的國有企業和政府平臺公司，國際上也有做的非常好的政府企業，如新加坡淡馬錫就是很好的例子。首先，它的整個治理結構非常先進，治理體系和我國上市公司的法人治理結構相像，從戰略決策到執行到薪酬、考核，再到下面的經營層、CEO，有專業的委員會。其次是內部治理和權責，它對決策層、經營層的決策界定劃分的非常清楚。三是政府不直接干預他的決策，通過完善風險機制來實現管控。這些都需要采取對標找差，通過對標一流，補足短板，轉型提升，加快發展來解決。
五是尊重企業轉型發展的基礎邏輯，參考inktype="2" wah-hotarea="click" hasload="1" style="margin: 0px; padding: 0px; outline: 0px; color: rgb(87, 107, 149); text-decoration-line: none; -webkit-tap-highlight-color: rgba(0, 0, 0, 0); cursor: pointer; max-width: 100%; box-sizing: border-box !important; overflow-wrap: break-word !important;">“現代六步法”（點擊可查閱）從資源整合和管理提升做起。簡單的說，“現代六步法”，它是現代咨詢集團結合自己在二十多年來，為地方政府和平臺公司提供發展戰略規劃咨詢和企業管理咨詢過程中，總結出來的經驗工法。它將政府平臺公司的轉型提升，劃分為六大步驟，即清查、整合、再造、培育、優化、構建，從而實現從資產資源、業務開展、風險管控、能力提升和效率增加等全過程的轉型提升。清查，即全面摸清政府家底，尤其了解政府性資產資源和平臺公司資產、業務及管理情況；整合，即資產資源注入，無效資產及債務剝離，積聚資產，做實國有資本投資運營主體；再造，即進行主體功能再造，明確三層架構和各自功能定位；培育，即基于未來定位，重新謀劃公司業務布局和業務發展策略；優化，即設計適配的管控模式和組織架構體系，以支撐發展戰略的實施；構建，即建立健全符合現代企業制度的管理體系，實現國有資本的高效運營。
當然，地方政府在推進平臺公司的轉型提升中，還需要密切關注國家戰略的導向和宏觀政策的變化，在當前穩增長、補短板、雙循環的主基調下，加快實現地方政府平臺公司的轉型，借助城市經營、產業發展和資本運作等手段，推動地方經濟社會的持續健康發展和政府重大項目的投資、建設和運營。在充分發揮社會效益的基礎上，力爭獲得較好的國有資本經營效益，推動城鄉融合、鄉村振興、國企改革、新型基礎設施建設和公共服務等領域的發展，不僅對政府，對平臺公司來說，也都是極其重要的。
作者簡介：丁伯康，系國家發改委和財政部PPP專家庫雙庫專家、中國城投網首席經濟學家，現任住建部中國建設會計學會投融資專業委員會副主任、現代咨詢集團董事長兼現代研究院院長。尤毅，系江蘇現代資產投資管理顧問有限公司投資銀行部副總經理，全國城投產業合作組織副秘書長。
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